人口老齡化是指總?cè)丝谥欣夏耆丝诒戎厣仙倪^(guò)程。當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲以上人口所占比例達(dá)到或超過(guò)總?cè)丝跀?shù)的10%,或者65歲以上人口達(dá)到或超過(guò)總?cè)丝跀?shù)的7%時(shí),其人口即稱(chēng)為“老年型”人口,這樣的社會(huì)即稱(chēng)之為“老齡社會(huì)”。從總體上來(lái)看,全球已經(jīng)進(jìn)入了老齡化的階段。我國(guó)是較早進(jìn)入老齡社會(huì)的發(fā)展中國(guó)家之一,并成為世界上老齡人口最多的國(guó)家。
我國(guó)政府十分重視老年人的權(quán)益保障工作,在老年人權(quán)益保障立法以及相關(guān)政策制度設(shè)計(jì)方面做出積極努力。目前,以憲法為核心、以老年人權(quán)益保障法為主體、包括相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和有關(guān)政策在內(nèi)的老齡法律法規(guī)政策體系已經(jīng)形成并逐步完善,為維護(hù)老年人權(quán)益提供了制度保障。
應(yīng)當(dāng)看到,與來(lái)勢(shì)兇猛的人口老齡化趨勢(shì)相比,我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律制度在立法內(nèi)容、效力等級(jí)、可操作性等方面存在諸多問(wèn)題。
老年人權(quán)益法律保護(hù)存在的問(wèn)題
首先,可操作性弱,責(zé)任不明確?！独夏耆藱?quán)益保障法》中有許多空泛詞語(yǔ),如“國(guó)家鼓勵(lì)”、“國(guó)家支持”、“國(guó)家應(yīng)當(dāng)重視”、“國(guó)家和社會(huì)采取措施 、“提倡”、“發(fā)展”、“扶持”等。這些宣言式的規(guī)定,難以調(diào)整政府與老年人之間的關(guān)系,明確責(zé)任主體,也很難使每個(gè)人的權(quán)利得到平等的保護(hù)。顯然,這樣的法律很難對(duì)老年人的權(quán)益起到有效保護(hù)的作用。
其次,《老年人權(quán)益保障法》和其他相關(guān)法律之間存在著不協(xié)調(diào)性。當(dāng)前的《老年人權(quán)益保障法》同其他相關(guān)的法律存在著兩種不協(xié)調(diào)之處:一種是屬于實(shí)質(zhì)性的不協(xié)調(diào),另一種是屬于形式上的不協(xié)調(diào)。
另外,《老年人權(quán)益保障法》的核心地位不夠明確,使得老年人權(quán)益保護(hù)得不到落實(shí)。
首先,加強(qiáng)保護(hù)老年人權(quán)益的有關(guān)立法。社會(huì)政策與法律是治理國(guó)家、管理社會(huì)的兩個(gè)不同的重要工具,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,要使老年人的合法權(quán)益免受侵害,使老年充分享社會(huì)發(fā)展的成果,就必須有法律的建立和不斷完善。因?yàn)榕c政策相比,法律在制定主體、表現(xiàn)形式、調(diào)整范圍、實(shí)施方式、穩(wěn)定程度等方面具備更多優(yōu)勢(shì),不僅使法律所規(guī)定的老年人的權(quán)利和義務(wù)得以明確實(shí)踐和履行,而且其特有的確定性、約束性和權(quán)威性,是保護(hù)老年人合法權(quán)益的可靠保證。從2012年出臺(tái)的涉老法律法規(guī)政策看,政府對(duì)老齡事業(yè)的支持,主要體現(xiàn)為作為社會(huì)管理者的政府制訂相應(yīng)的社會(huì)政策,讓老年人公平地享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的效益和福利成果,上升到國(guó)家法律和行政法規(guī)層面的很少。目前上升到國(guó)家法律層級(jí)的只有新修訂的《老年人權(quán)益保障法》,絕大部分老齡政策在形式上以“通知”、“意見(jiàn)”、“決定”等規(guī)范性文件的形式出臺(tái),這些文件的效力較低,導(dǎo)致政策的貫徹實(shí)施難以達(dá)到預(yù)期效果。因而,要逐漸將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的、并具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性的、成熟的保障老年人合法權(quán)益的社會(huì)政策,通過(guò)法律的形式固定下來(lái)。同時(shí),要深化老年權(quán)益保障制度的改革,實(shí)現(xiàn)老年權(quán)益保障法制專(zhuān)門(mén)化,制定出符合我國(guó)實(shí)際的老年人法律保障制度。
其次,法規(guī)的普適性規(guī)定和針對(duì)性規(guī)定要緊密結(jié)合。總體而言,《老年人權(quán)益保障法》作為維護(hù)老年人權(quán)益的一部專(zhuān)門(mén)法,是以“年齡”而不是“需要”來(lái)劃分對(duì)象的,這忽視了老年個(gè)體的差異性?，F(xiàn)實(shí)中,不同老年群體的“需要”和“問(wèn)題”各不相同。一方面,老年人作為社會(huì)群體的一部分,維護(hù)老年人的合法權(quán)益,應(yīng)該把握老年人的實(shí)際生活狀況,深入了解老年人的共同性需求和差異性需求,在滿(mǎn)足老年人基本生存需求的基礎(chǔ)上,努力實(shí)現(xiàn)老年人的發(fā)展性需求和價(jià)值性需求,這是制定老年法的起點(diǎn)和歸宿。另一方面,我國(guó)老年人口眾多,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡,使得我國(guó)的老年人群體在年齡層次、經(jīng)濟(jì)能力、生理狀態(tài)、知識(shí)技能等方面存在較大差異,這就要求通過(guò)立法保障老年人基本權(quán)利時(shí),不能忽視這些方面的區(qū)別,要綜合考慮具體情況來(lái)制定老年法規(guī)范,使立法符合老年人實(shí)際需求。客觀(guān)上要求老年立法不能搞一刀切,要區(qū)分地區(qū)、年齡、不同保險(xiǎn)制度、不同健康狀況的人群,區(qū)別對(duì)待、分類(lèi)指導(dǎo)。老年人權(quán)益法律保障體系的完善要充分考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性,不同年齡階段,不同性別老年人的特殊需求,有計(jì)劃分階段的進(jìn)行。
第三,健全老齡法律體系的系統(tǒng)性。中國(guó)當(dāng)前老齡法律體系缺乏系統(tǒng)性,沒(méi)有形成和諧一致、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。主要體現(xiàn)在:一是分散性立法無(wú)法有效保障老年人的特殊權(quán)益。除了《老年人權(quán)益保障法》,我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于老年人權(quán)利保障的法規(guī)范散見(jiàn)于各個(gè)部門(mén)法規(guī)范中,尚未形成專(zhuān)門(mén)的、完整的老年人權(quán)利保障制度體系。比如缺乏養(yǎng)老保險(xiǎn)法、醫(yī)療保險(xiǎn)法、社會(huì)救濟(jì)法、家庭贍養(yǎng)法、老年保健法等方面的配套法律法規(guī),使《老年人權(quán)益保障法》的許多規(guī)定顯得過(guò)于原則化,不具有操作性或難以操作。二是有些法律和具體政策之間,以及相關(guān)法律之間存在不一致的內(nèi)容,需要及時(shí)修改和完善。從某種意義上說(shuō),老齡法律體系缺乏系統(tǒng)性阻礙了老年法的發(fā)展。因此,在立法上要注重老齡法規(guī)范之間的結(jié)構(gòu)性、邏輯性和關(guān)聯(lián)性,以形成一個(gè)內(nèi)容完備、和諧統(tǒng)一的老年法體系。
